REPOBLIKAN’i MADAGASIKARA

Tanindrazana-Fahafahana-Fandrosoana

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PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

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LOI n°2004 – 032 

fixant les principes fondamentaux régissant les organes administratifs

d’inspection ou de contrôle

 EXPOSE DES MOTIFS

Le Gouvernement de la République de Madagascar a adopté au début de l’année 2004, le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, appelé communément le DSRP complet.

Dans le cadre de la mise en place d’un ensemble cohérent de textes législatifs et réglementaires rénovés visant à réformer la gestion des finances publiques, le Gouvernement a élaboré diverses dispositions ayant pour objectif commun de renforcer les capacités des organes administratifs d’inspection ou de contrôle de l’État. 

Ces dispositions répondent aux préoccupations du Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) dans lequel on relève particulièrement :

-     la restauration d’un État de Droit ;

-     le renforcement de la bonne gouvernance ;

-     la réforme de la Fonction Publique ;

-     la confrontation du contrôle budgétaire ;

-     le contrôle de l’exécution des dépenses publiques et l’adéquation du programme des dépenses publiques aux objectifs ;

-     la lutte contre la corruption ;

-     la réduction de la pauvreté ;

-     l’amélioration de la qualité des services rendus par les ministères ;

-     la systématisation des audits et des inspections ;

-     la mise en œuvre d’un programme complet de renforcement institutionnel par la modernisation des services.

La concrétisation de ces objectifs ainsi que de ceux qui en découlent directement nécessite une restructuration des organes administratifs actuels de contrôle : l’Inspection Générale de l’État, le Contrôle Financier, l’Inspection Générale des Finances, les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics, auxquels il convient d’ajouter la Cour des Comptes régie par des textes spécifiques. 

Plusieurs projets de lois et décrets ont été élaborés à cet effet, ayant pour objet de rendre plus efficients les organes administratifs de contrôle, de les mettre en compatibilité les uns avec les autres et de les pourvoir, dans les meilleures conditions, de ressources humaines et matérielles, d’instruments de travail modernes et efficaces parmi lesquels il faut distinguer la rédaction de manuels de procédure et d’exécution à l’intention des vérificateurs, inspecteurs, contrôleurs et juges des comptes ainsi que la mise en place de systèmes d’information et de mesure des performances (gestion interne et gestion des activités). 

Il est apparu en outre que, bien qu’ayant des attributions spécifiques et des vocations propres à chacun d’eux, ces organes administratifs devraient être guidés, dans un but d’harmonisation et de raffermissement de leurs modes d’actions, par un ensemble de principes fondamentaux ayant valeur de recommandations permanentes et de références communes ou particulières à chaque organe de contrôle. 

C’est l’objet du présent projet de loi. 

Certes, on pourrait objecter que de tels principes fondamentaux revêtent un caractère théorique, abstrait et même dogmatique, et pourraient apparaître ne pas avoir leur place dans le Droit Positif malgache. 

En réalité, il faut d’abord rappeler que l’article 82.3.II de la Constitution dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux… de l’organisation ou de fonctionnement des différents secteurs d’activités juridiques… ». 

Par ailleurs, eu égard à la précision de ces dispositions et aux objectifs de clarification et de promotion des actions de l’État, le présent projet de loi va beaucoup plus loin qu’une simple loi portant dispositions générales :

-     il remet de l’ordre dans les principes de base à observer à l’occasion de l’exercice des fonctions de contrôle et d’inspection ;

-     il met fin au cloisonnement entre les organes d’inspection ou de contrôle ;

-     il les situe à un haut niveau au sein de l’administration de l’État ;

-     il octroie à ces organes le rôle de garant de la « bonne gouvernance » par la qualité de leurs prestations et par le comportement intègre qu’elle exige des hauts fonctionnaires qui y servent ;

-     il constitue un cadre permanent de bonne conduite, condition indispensable du renforcement de la capacité de chaque organe et institution ;

-     il donne enfin, dans son ensemble, une véritable « culture » commune de contrôle à tous les vérificateurs, inspecteurs, contrôleurs et juges des comptes.

Le Titre préliminaire est consacré à l’énumération et à la description succincte de chaque organe et institution d’inspection ou de contrôle (art. 1 et 2).

Il convient à cet égard de noter :

-     d’une part, la consécration de la mission du Contrôle Financier qui reprend les attributions du Contrôle des Dépenses Engagées et qui étend son action à toutes les opérations affectant les finances publiques, le cas échéant, par des investigations sur place, conformément aux normes internationales de contrôle interne et d’audit opérationnel. Il a été cependant prévu qu’afin d’assurer une meilleure intégration du Contrôle Financier dans le circuit de la dépense, cet organisme est placé sous contrôle et tutelle technique des Ministères chargés des Finances et du Budget ;

-     d’autre part, la confirmation dans toutes ses attributions de la vocation de l’Inspection Générale de l’État qui exerce essentiellement ses fonctions en qualité d’auditeur interne, conformément aux normes internationales ;

-     enfin, la mise en place effective de l’Inspection Générale des Finances et des Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics.

Le Titre I (art. 3 à 16) énumère et décrit les principes fondamentaux communs aux organes administratifs d’inspection ou de contrôle. Il s’agit :

-     du principe d’indépendance selon lequel, en substance, les hauts fonctionnaires qui y servent ne sont soumis qu’à la Constitution et à la loi. Ils formulent, selon le cas, un jugement sans parti pris, une opinion indépendante sur des faits établis, un avis à l’abri de toute pression externe, et notamment celle des autorités politiques et administratives ;

-     du principe d’intégrité et d’objectivité, leur imposant d’être justes et impartiaux, et de ne pas laisser préjugés et partis pris entraver leur jugement  ;

-     du principe de l’universalité du contrôle. Les domaines de compétence des organes d’inspection ou de contrôle s’étendent à l’ensemble des opérations liées à l’élaboration, à l’exécution, au suivi et au contrôle des lois de finances, et concernent l’ensemble du secteur public.

Le Titre II (art. 18 à 30) énumère avec plus de détails les principes fondamentaux spécifiques à chaque organe et institution d’inspection ou de contrôle.

A cet égard, les dispositions du projet de loi ne se bornent pas à énumérer des principes fondamentaux. Elles décrivent pour chaque organe les attributions générales et précisent certaines fonctions spécifiques :

-     les missions d’audit interne de l’Inspection Générale de l’État, qui s’assure entre autres du respect des dispositifs de contrôle interne de l’État, sont décrites dans les articles 23 à 25 ;

-     les attributions du Contrôle Financier, lequel joue le rôle d’organe de contrôle interne au sein de l’Administration, et celui de conseiller du Gouvernement et des Ministres chargés des Finances et du Budget dans le domaine de la gestion financière, sont énumérées dans les articles 21 et 22 ;

-     les attributions de l’Inspection Générale des Finances, chargée de procéder à la vérification de la gestion des ordonnateurs et de celle des comptables publics des services centraux déconcentrés ou rattachés du Ministère chargé des Finances et/ou du Budget, des services et établissements publics de l’État, des Collectivités territoriales décentralisées et plus généralement tout organisme qui quel que soit son statut bénéficie du concours financiers de l’État, sont présentées à l’Article 28.

-     la mission des Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation  des Marchés Publics, chargée entre autres de procéder à l’examen a priori et a posteriori des propositions et des décisions en attribution des marchés qui sont prises par la Personne Responsable des Marchés Publics, est décrite à l’Article 29.

REPOBLIKAN’i MADAGASIKARA

Tanindrazana-Fahafahana-Fandrosoana

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PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

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LOI n°2004 – 032 

fixant les principes fondamentaux régissant les organes administratifs

d’inspection ou de contrôle

LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE,

Promulgue la loi dont la teneur suit : 

TITRE PRELIMINAIRE 

Des organes administratifs d’inspection ou de contrôle

des finances publiques malgaches 

CHAPITRE UNIQUE 

De la nature des organes ADMINISTRATIFS

d’inspection ou de contrôle 

Article premier.– Les organes administratifs d’inspection ou de contrôle des finances publiques malgaches comprennent :

-          l’Inspection Générale de l’État qui, de par ses attributions d’auditeur interne, exerce son contrôle sur tous les services publics de l’État, civils ou militaires, ainsi que sur toutes les Collectivités Territoriales Décentralisées et, d’une manière générale, sur tous organismes relevant de la République de Madagascar ou auxquels elle apporte son concours financier. Ce contrôle ne peut toutefois pas porter atteinte à l’indépendance de la magistrature telle qu’elle est garantie par la Constitution. Cette exception ne vise pas l’organisation et le fonctionnement des services judiciaires qui demeurent soumis au contrôle des organes de contrôle, objet de la présente loi.

-          le Contrôle Financier, placé sous tutelle technique des Ministres chargés des Finances et/ou du Budget, a pour mission d’assurer, de façon permanente et sur toute l’étendue du territoire national, le contrôle interne des opérations du Budget de l’État, des Collectivités Territoriales Décentralisées, des Budgets Annexes et du Budget des Établissements Publics et, d’une manière générale, toutes les opérations affectant les finances publiques. Ce contrôle interne peut être prolongé par des investigations sur place, toutes les fois que celles-ci sont jugées nécessaires à la bonne gestion des deniers publics et à la protection des droits des tiers ;

-          l’Inspection Générale des Finances, placée sous l’autorité directe des Ministres chargés des finances et/ou du Budget, qui a pour mission de procéder à la vérification de la gestion des ordonnateurs et de celle des comptables publics des services centraux déconcentrés ou rattachés du Ministère chargé des Finances et/ou du Budget ainsi que des services et établissements publics de l’État des collectivités territoriales décentralisées et plus généralement de tout organisme qui quelque soit son statut bénéficie du concours financier de l’État;

-          les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation  des Marchés Publics, qui a entre autres pour mission de procéder à l’examen a priori et a posteriori des proposition et des décisions en attribution des marchés qui sont prises par la Personne Responsable des Marchés Publics.

-          ainsi que les corps et services administratifs de contrôle dont les statuts sont définis par voie réglementaire.

 Article 2.– Les compétences, la structure, l’organisation et le fonctionnement de chaque organe d’inspection ou de contrôle font l’objet de textes réglementaires spécifiques.

 TITRE I

Des principes fondamentaux communs aux organes
d’inspection ou de contrôle

CHAPITRE I

Du principe d’indépendance 

Article 3.– Dans l’exercice de leurs attributions d’inspection ou de contrôle, les Inspecteurs d’État, les Inspecteurs des Finances, les Contrôleurs d’État, les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics sont indépendants. 

Ils ne sont soumis qu’à la Constitution et à la loi. 

Ils formulent, selon le cas, un jugement sans parti pris, une opinion objective sur des faits établis, un avis à l’abri de toute pression externe, et notamment celle des autorités politiques et administratives. 

Les Inspecteurs d’État, les Inspecteurs des Finances et les Contrôleurs d’État peuvent, selon les circonstances et en cas de flagrance, se saisir directement sous réserve d’une régularisation ultérieure par un ordre de mission, ou être saisis par l’autorité de rattachement, des dossiers ou de cas relevant de leur compétence pour des missions non prévues dans le Programme de Travail Annuel (PTA). 

Article 4.– Aucun Inspecteur d’État, ni Inspecteur des Finances, ni Contrôleur d’État ne peut procéder à un acte relevant de ses fonctions :

-          lorsqu’il s’agit de ses propres intérêts et de ceux de son conjoint ;

-          lorsqu’il s’agit d’activités ou de travaux dans lesquels il est personnellement ou financièrement impliqué ;

-          lorsqu’il est membre d’une assemblée délibérante, d’un conseil d’administration ou d’un organe de gestion d’organismes publics placés sous son contrôle. 

Article 5.– L’Inspection Générale de l’État, l’Inspection Générale des Finances et le Contrôle Financier sont rattachés à la Présidence de la République conformément à l’article 56 de la Constitution. 

Article 6.– L’Inspection Générale des Finances est placée sous l’autorité directe des Ministres chargé des Finances et/ou du Budget. 

Article 7.– Les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation  des Marchés Publics, organisme indépendant, sont régis par le Code des Marchés Publics. 

Article 8.– Les décisions, observations et recommandations dûment justifiées ainsi que les visas et avis formulés par l’Inspection Générale de l’État, l’Inspection Générale des Finances, le Contrôle Financier et les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics, ne peuvent être remis en cause par l’autorité de rattachement que pour des motifs déterminants, qui seront concrétisés par une note expresse de cette dernière insérée dans le dossier à titre de pièce justificative. 

Article 9.– Les Inspecteurs d’État, les Inspecteurs des Finances, les Contrôleurs d’État, les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics, ne peuvent être poursuivis sur le plan disciplinaire ou pénal pour les conclusions et recommandations formulées dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. 

Article 10.– Les Inspecteurs d’État, les Inspecteurs des Finances, les Contrôleurs d’État, les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics, sont tenus d’observer la neutralité politique dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. 

Article 11.– La loi détermine le statut des Inspecteurs d’État, classés hors hiérarchie et hors catégorie parmi les corps de fonctionnaires civils et militaires. Elle détermine également le statut des Contrôleurs d’État placés hors échelonnement indiciaire appelés à seconder les Inspecteurs d’État.

La nature, les conditions et les modalités d’octroi des droits, indemnités et avantages rattachés à ces corps de fonctionnaires sont fixées par voie réglementaire.

Article 12.– Les droits et avantages attribués aux Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics sont définis par voie réglementaire, sur proposition conjointe des Ministres chargés des Finances et/ou du Budget. 

CHAPITRE II

Du principe de la responsabilité 

Article 13.– Les Inspecteurs d’État, les Inspecteurs des Finances, les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics sont personnellement et pécuniairement responsables :

-          des travaux de vérification qu’ils réalisent et notamment des conclusions et recommandations contenues dans les rapports qu’ils établissent et signent ;

-          du contrôle qu’ils exercent sur les actes d’engagement et/ou de liquidation de dépenses conformément aux lois et règlements en vigueur en vue de s’assurer de la disponibilité des crédits, de la disponibilité du poste budgétaire, du respect des règles statutaires régissant les nominations, les recrutements, les avancements ou les promotions de grade, et des règles de constatation du service fait ;

-          de la conformité du projet de marché public à la législation et à la réglementation relative à la passation des marchés publics ;

-          du respect des règles de passation et de gestion des marchés publics.

CHAPITRE III

Du principe d’intégrité et d’objectivité 

Article 14.– Les Inspecteurs d’État, les Inspecteurs des Finances, les Contrôleurs d’État, les Membres de Commission ou de Comité au sein de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics, ne doivent pas laisser des préjugés ou parti pris entraver leur objectivité. 

A cet effet, ils sont tenus de motiver par écrit leurs positions, observations et recommandations, visas ou avis. Ceux-ci portent sur des considérations tenant exclusivement à la régularité des actes administratifs ou budgétaires pris, ou à la conformité  aux lois et règlements en vigueur des marchés, des demandes d’engagement, de mandatement et, d’une manière générale, de la gestion budgétaire. 

Article 15.– Les Inspecteurs d’État, lors de leur nomination à leur premier poste et avant d’entrer en fonction, prêtent serment en ces termes :

« Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions, et de me conduire en tout, en digne et loyal Inspecteur d’État, ayant toujours à l’esprit la sauvegarde des intérêts du Trésor Public et la protection des droits des particuliers dans le strict respect de la Constitution, des lois et des règlements de l’État ».

Ils ne peuvent en aucun cas être relevés de ce serment.

Le serment est prêté devant la Cour Suprême réunie en audience ordinaire.

La violation de ce serment expose son auteur à sa traduction devant le Conseil de discipline de son corps. 

CHAPITRE IV

Du principe de l’universalité du contrôle 

Article 16.– Le domaine de compétence des organes administratifs d’inspection ou de contrôle des finances publiques s’étend à l’ensemble des opérations liées à l’élaboration, à l’exécution, au suivi et au contrôle des lois de finances, telles qu’elles sont définies dans le cadre de la loi organique portant dispositions générales sur les finances publiques et les textes pris pour son application.

Ce contrôle s’effectue selon les compétences de chaque organe de contrôle, soit a priori, soit de manière concomitante, soit a posteriori.

Il porte principalement sur les différentes phases de l’exécution des recettes et des dépenses budgétaires, le respect des règles relatives à la passation des contrats administratifs, la gestion des emplois publics et l’administration du patrimoine.

L’exécution de ces contrôles ne fait pas obstacle à ceux exercés par ailleurs par les ordonnateurs, les comptables publics ainsi que les autres corps ou services d’inspection des ministères. 

Article 17.– Le champ d’application du contrôle ou de l’inspection des finances publiques concerne l’ensemble du secteur public constitué par l’État et ses services annexes ou déconcentrés, les Provinces Autonomes et leurs Collectivités Territoriales Décentralisées composantes, les Entreprises publiques et Établissements Publics Nationaux ou Locaux et, d’une manière générale, tous les organismes recevant un concours financier de l’État ou des Provinces Autonomes.

TITRE II

Des principes fondamentaux spécifiques à chaque organe administratif d’inspection ou de contrôle 

CHAPITRE PRELIMINAIRE

Des pouvoirs de contrôle général

du Président de la République 

Article 18.- Pour exercer les pouvoirs de contrôle général qu’il tient de la Constitution, le Président de la République dispose de deux organismes : l’Inspection Générale de l’État et le Contrôle Financier. 

Article 19.- Les Inspecteurs d’État et les Contrôleurs d’État exercent leurs activités au sein de l’Inspection Générale de l’État, de l’Inspection Générale des Finances et du Contrôle Financier sous réserve des exceptions prévues par leurs statuts respectifs. 

CHAPITRE PREMIER

Du Contrôle Financier 

Article 20.- Le Contrôle Financier a pour mission d’exercer de façon permanente, pour le compte du Président de la République, du Premier Ministre et sous le contrôle et la tutelle technique des Ministres chargés des Finances et/ou du Budget, le contrôle sur pièces de l’exécution des dépenses publiques ainsi que toutes opérations affectant les finances publiques.

Ce contrôle sur pièces peut être prolongé par des investigations sur place toutes les fois que celles-ci sont jugées nécessaires pour complément d’information.

Il s’applique sur les opérations :

-   du Budget Général de l’État ;

-   du Budget des Provinces Autonomes ;

-   du Budget des Régions et des Communes ;

-   des Budgets Annexes et des Établissements Publics ;

-   des Fonds de Contre-Valeur ;

-   des Comptes Particuliers du Trésor ;

-   des comptes hors budget ou de trésorerie, fonds d’emprunts et d’aide extérieure. 

Il s’exécute au moyen d’un avis ou d’un visa. 

Article 21.- Outre son rôle de conseiller des Ministres dans le domaine de la gestion budgétaire et financière, le Contrôle Financier, en tant qu’organe de contrôle interne au sein de l’Administration, est chargé :

-   du contrôle a priori des engagements des dépenses ;

-   du contrôle de l’application des dispositions législatives et réglementaires régissant les finances publiques ;

-   du contrôle des emplois et du patrimoine public. 

Article 22.- Le contrôle interne des dépenses publiques consiste à vérifier le respect des procédures d’engagement des dépenses et l’exhaustivité des pièces justificatives avant l’octroi du visa de l’engagement des dépenses.

Les conditions et modalités de ce contrôle sont fixées par voie réglementaire tant au niveau de l’État qu’à celui des Provinces Autonomes et de leurs démembrements, tels que prévu par la loi. 

CHAPITRE II

De l’Inspection Générale de l’Etat 

Article 23.- Dans le cadre de sa mission permanente d’audit interne, l’Inspection Générale de l’État est chargée d’exercer, pour le compte du Président de la République et du Chef de l’exécutif de la Province Autonome, le contrôle destiné à sauvegarder les intérêts de l’État et les droits des particuliers et à suivre l’exécution des lois et des règlements qui régissent le secteur administratif, économique et financier. 

Article 24.- Elle effectue les contrôles de sa compétence outre les cas prévus essentiellement suivant un Programme de Travail Annuel (PTA) établi d’une manière détaillée dont l’homologation par l’autorité de rattachement vaut ordre de mission permanent enregistré à la Direction Générale ou à la Délégation provinciale ou régionale, selon le cas.

Les conditions et modalités de ce contrôle feront l’objet d’un décret pris en Conseil des Ministres en ce qui concerne l’État et d’un décret pris par le Chef de l’exécutif provincial en ce qui concerne la Province Autonome. 

Article 25.- Dans le cadre de sa mission permanente, l’Inspection Générale de l’État est chargée, a priori, de manière concomitante ou a posteriori, de :

-          réviser et évaluer les systèmes et dispositifs de contrôle interne ainsi que la qualité de l’information financière de l’entité contrôlée ;

-          s’assurer du respect des politiques, plans et procédures de l’entité contrôlée et de l’Administration ;

-          vérifier le respect des lois et règlements ;

-          s’assurer que les actifs de l’État et de toute autre entité contrôlée soient bien protégés.

La mission d’audit interne aboutit à l’émission de rapports consignant les anomalies constatées, leurs origines et les recommandations appropriées pour y remédier, propositions pouvant déboucher sur des actions pénales en cas de constatation d’actes anormaux de gestion.

Article 26.- L’Inspection Générale de l’État est également chargée, à la demande des autorités ou sur auto - saisine, en cas de flagrance tel que prévu dans l’article 3, de mandats ponctuels d’audit opérationnel qui consistent en une analyse systématique d’une activité ou fonction de l’entité contrôlée, avec l’objectif :

-          d’évaluer sa performance ; les critères pouvant être définis au moyen de normes d’indicateurs, de statuts, de chartes ou de procédures ;

-          de déceler les dysfonctionnements et lacunes ;

-          de proposer les possibilités d’amélioration ;

-          de suivre la mise en œuvre des actions de redressement.

Article 27.- En tant qu’organe d’audit interne, l’Inspection Générale de l’État doit se conformer aux directives et normes internationales et notamment celles se rapportant à la vérification des comptes publics et entreprises publiques. 

CHAPITRE III

De l’Inspection Générale

des Finances 

Article 28.– L’Inspection Générale des Finances a pour mission de :

-          procéder à la vérification des services centraux, déconcentrés ou rattachés du Ministère chargé des Finances et/ou du Budget ;

-          procéder à la vérification de la gestion des ordonnateurs et celle des comptables publics des services et établissements publics de l’État, des Collectivités territoriales décentralisées, et plus généralement de tout organisme qui, quel que soit son statut, bénéficie du concours financier de l’État ;

-          procéder à la vérification de la gestion financière des représentations diplomatiques et consulaires de l’État à l’étranger ;

-          contribuer à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques ;

-          apporter assistance et conseil à des administrations publiques ;

-      procéder en tant que de besoin à l’audit des projets financés par les organismes internationaux et régionaux.

L’exécution de ces inspections et contrôles ne fait obstacle à ceux exercés par ou sur les ordonnateurs et les comptables publics et les autres corps ou organismes d’inspection. 

CHAPITRE IV

De l’Autorité de Régulation 

des Marchés Publics 

Article 29.- L’Autorité de Régulation  des Marchés Publics est instituée conformément au Code des Marchés Publics et aux textes réglementaires qui en déterminent la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement. 

Article 30.– Les principes fondamentaux énumérés aux articles 3 à 17 sont applicables aux corps et services de contrôle administratifs 

Article 31.- La présente loi sera publiée au Journal Officiel de la République.

Elle sera exécutée comme loi de l’État.

                     Marc RAVALOMANANA